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행정구
행정구(行政區)는 대도시 시역(市域)에 설치된 행정구역의 단위다. 행정사무의 처리상 편의를 위하여 설치되는, 단지 행정구획에 지나지 않는 구를 말한다. 행정구의 구청장은 일반직 지방공무원으로 보(補) 하고 시장이 임명한다. 구청장은 시장의 지휘 감독을 받아 소관 국가사무 및 지방자치사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘 감독한다.[1]
목차
개요[편집]
행정구는 인구 50만 이상의 시에 설치되는 하위 행정 구역이다. 시와 동급의 기초 자치단체인 자치구와는 달리 독립적인 법적 지위(법인격)를 갖지 않으며, 행정구의 구청은 시청의 업무 중 일부를 위임받아 처리하는 행정관청의 역할을 한다. 지방자치단체가 아니므로 자치권도, 구의회도, 자체의 조세 징수권(구세)도 없으며, 구청장은 일반 공무원 중에서 임명하고 부구청장은 없다. 행정동 뿐만 아니라 읍·면을 하위 행정 구역으로 둘 수 있다. 2017년 6월 말 기준으로 전국의 행정구는 총 32개이다. 제주특별자치도의 행정시도 행정구와 유사하지만, 행정시에는 부시장이 있다.
지방분권 및 지방행정 체제 개편에 관한 특별법 제40조 제1항 단서에 따르면, 인구가 50만 명 미만이더라도 면적이 1천 km2 이상이고 인구 30만 명 이상인 시는 인구 50만 이상의 대도시와 같은 특례를 적용받아 행정구가 설치될 수 있다. 이 규정은 지방의 중소도시와 인근 시·군(목포시·무안군·신안군, 진주시·산청군, 원주시·횡성군, 춘천시·화천군·양구군, 안동시·예천군·의성군·청송군·영양군 등)의 통합을 촉진하기 위해서 두었으나, 현재까지 이에 따라 설치된 행정구는 없다.
행정구는 기초 자치단체(자치구 또는 군)가 되기 전의 중간 단계적인 성격을 지닌 행정구역으로 볼 수도 있다는 의견도 있지만 대한민국에서는 울산광역시 이후 광역시가 신설된 사례가 없어서 행정구가 자치구로 변모하는 일은 관측할 수가 없는 상태다. 행정구가 폐지되는 경우가 드물기는 하지만 존재하기는 하는데 창원시에 통합되기 전의 마산시, 부천시가 그 대표적인 사례이다. 마산 같은 경우는 경기 침체와 인구 감소로 인해 회원구, 합포구 2개 구가 폐지되었다.
2018년부터는 다시 행정구 분구를 허용하는 쪽으로 가닥을 잡고 있다. 고양시의 덕양구 분구, 성남시 분당구 분구, 용인시의 구성구 분구나 수원시 5번째 일반구 신설, 화성시와 남양주시, 김해시의 구 신설 추진 등이 그 예시. 그러나 여전히 결정권을 쥐고 있는 행안부가 이렇다 할 결론을 안 내리고 있는 상태라 아직도 구 신설 여부는 오리무중인 상태다. 화성시는 궁여지책으로 일부 읍. 면. 동을 관할하는 동부출장소와 동탄 출장소를 수원시 장안구청처럼 일반 행정구청 수준으로 유사하게 운영하고 있고, 평택시와 양산시, 김해시, 구미시 등도 비슷한 사례로 운영 중에 있다.[2][3]
자치구와의 차이[편집]
행정구는 인구 50만 이상의 대도시 특례를 받는 시 또는 인구 100만 이상인 특례시에서 존재할 수 있다. 자치권과 구 고유의 사무는 혼인신고, 공시지가 관련 업무 등 법률에 '시군구(자치구가 아닌 구를 포함한다)에서 처리한다' 등이 명시되어 있는 경우를 제외하면 사실상 없으며 오로지 시청에서 위임한 위임사무만을 처리한다. 따라서 시청에서 어떤 업무를 위임하느냐에 따라 구청의 역할이 미묘하게 갈리기도 한다. 단순히 시청의 업무를 지역적으로 분산시켜주는 역할만 하는 경우, 시청에서 맡기는 껄끄럽고 현장 밀착형인 업무(청소, 제설 등)를 담당하는 역할을 하는 경우, 제한적이나마 인허가권을 주어서 준 자치구 식으로 운영하는 경우 등이 있을 수 있다.
법률적 위상이 기초 자치단체의 하부 행정기관이므로 자치구와 달리 구청장을 선출하지 않고 시장이 임명한다. 쉽게 말해서 독립된 청사를 가지고 있다는 점을 제외하면 시청의 행정 지원과, 노인복지과등과 같이 시청의 "하위부서"로 인식된다는 뜻. 자치구가 아니므로 실국이나 산하 기관(각종 사업소) 그리고 공기업을 둘 수 없다. 자치단체가 아니기에 구세도 없으며, 구의회도 없다.
행정구의 구청장은 3~4급 지방공무원에 해당한다. 창원시만이 통합 특례로 3급 공무원이 구청장을 할 수 있다. 이후 행안부에서 공무원 인력 정원을 지자체 자율로 할 수 있도록 시행령을 바꾸면서 창원이 아닌 행정구 구청장도 시청의 자율에 따라 3급이나 4급 중 한 명으로 임명할 수 있게 되었다. 기사 위 기사에 근거하여 고양시 조례로 덕양구청장도 3급으로 임명할 수 있게 되었다. 행정구청장은 전형적인 직업공무원에 속하는 경력직, 일반직 지방공무원이므로 당적 보유도 불가능한 등 여러 가지 제한이 따른다. 자치구청장의 경우 1~3급 정무직 공무원 대우를 받아 정당에 가입하여 당적을 가질 수 있는 것과 다르다. 그리고 부구청장 제도는 국민의 정부에서 작은 정부를 지향하며 폐지한 이래 두지 아니한다.
구(청) 고유의 재정권, 조세 징수권이 없다. 시의 권한 위임으로 구청에서 지방세를 징수하게 할 수는 있지만, 어디까지나 징수행위만 대신하게 하는 것으로 구청 몫은 따로 존재하지 않는다. 인사권의 경우도 시청에서 일부 권한을 주는 경우가 아니면 가지지 아니한다. 그렇기에 자치구와는 다르게 시청의 입김을 강하게 받는다.[35] 동도 구청에 소속된 하위 부서로서의 관리감독만 할 뿐, 실질적으로 동에 대한 모든 관리감독은 구청의 소관은 아니다.
구청의 조직도 전국적으로 8~9개의 과만을 둘 수 있고, 과의 팀도 일률적으로 묶여있다. 과나 팀의 명칭은 제한이 없으므로, 지역마다 다르지만 그러나 이것도 역시 구청에서 조정할 수는 없고 시청에서 조례를 통해서 수정해야 한다. 행정구가 설치된 도시들의 구청 조직도를 자세히 보면, 모든 구청의 조직도가 동일한 것을 알 수 있다. 통합 특례를 받은 창원시의 구청을 제외하면 국이나 실, 담당관을 둘 수 없다.
행정구의 폐치분합(다시 말하자면, 분구하거나 이웃 일반구와 통합 등)은 법률 개정은 필요 없으며, 법령상 규정된 승인기관(도지사 및 행정안전부 장관)의 승인만 받으면 해당 시의 조례만 건드리는 것으로 가능하다. 행정구역으로서의 하위기관인 법정동과 읍, 면의 폐치분합은 법률의 개정이 필요한 것과는 다른 부분. 지방자치법에 따르면 구청은 동에 대한 관리 감독만 가능할 뿐 구청 소속 읍, 면의 관리 감독 권한은 시청에 있다.
다만 행정구라도 구는 구이기에 모든인 허가와 신고 등록에 관한 사무는 해당 지역을 관할하는 구청에 가야 한다. 단순 서류 발급을 제외한 모든 민원사무은 관할 동 주민센터(행정복지센터)를 가야 하는 것과 같은 이치다.
설치 기준[편집]
- 지방자치법에는 "인구 50만 명을 넘긴 해로부터 2년간 50만 이상이 지속될 때 구청 설치 요건이 되는 것이며 상위 도를 통해 행정자치부 장관의 승인을 받아야 설치 가능"이라고 되어 있다. 즉 요건을 갖춰도 상위 도나 정부가 승인 안해 주면 설치할 수 없는 것이다.
- 행정구가 설치된 사례는 단 한 군데도 없고, 이 기준에 충족하는 기초 자치단체도 없다. 다만 포항시(면적 약 1,130㎢)가 이 기준 덕분에 2022년 6월 인구가 50만 미만으로 감소했음에도 구제를 폐지하지 않아도 된다.
최소한의 조건인 '50만 이상'의 기준이 대도시 특례와 동일하기 때문에 현재 행정구를 지닌 시는 모두 대도시 특례를 받는 도시이다. 그러나 대도시 특례를 받는 모든 도시가 구를 가지고 있는 것은 아니다. 구 설치는 재량이기 때문이다. 화성시, 남양주시, 평택시, 김해시, 시흥시는 인구가 50만을 넘었지만 분구가 되지 않은 지역에 해당된다. 화성시의 경우는 당초 3개 구청으로 예정 되어있으나, 봉담읍의 반대와 꾸준한 인구증가로 인해서 100만 명 이후에 4개 구청으로 갈 예정이다.
이렇게 분구가 이루어진 후 어느 구의 인구가 더 늘어날 경우 추가 분구가 가능하다. 다만, 자꾸 분구를 하면 국회의원 선거구 문제가 생긴다. 구가 많을 경우 1차적으로 구를 기준으로 배분되는 국회의원 선거구를 같은 인구에서 게리맨더링으로 엄청나게 늘려 먹을 위험성이 있다. 따라서 하나의 행정구의 인구가 50만을 넘어서야 분구(分區)를 추진한다. 이렇게 나누어진 경우가 경기도 고양시의 일산구에서 나누어진 일산 동구와 일산 서구다.
제주특별자치도는 특별자치도 승격 이후 기초 자치단체 없이 행정시만 운용하는 단층형 광역자치단체이므로 일반구를 둘 수 없다. 이미 행정시 자체가 일반구나 마찬가지인 셈이다. 세종특별자치시도 세종시 특별법에 의거, 단층형 광역자치단체로 아예 못이 박혀버리는 바람에 자치구를 설치할 수 없으므로 법을 우회하여 일반구는 둘 수 있다.
정치 경향[편집]
이명박 정부와 박근혜 정부 행정구에 적대적인 행정 기조[편집]
이명박 정부부터의 행정구역 운용 기조가 광역화와 단순화(단층제 전환)이기 때문에 통합 청주시나 통합 창원시처럼 시군이 통합된 특수한 경우가 아니면 행정구 신설, 분구가 승인된 경우는 단 한 건도 없다. 그동안 일반구 설치를 추진한 자치단체들이 몇 곳이 있으나 전부 다 행정 자치부(행정 안전부/안전 행정부)에게 거부당했다.
대표적인 사례가 성남시 분당구인데 판교 신도시의 개발로 인해 인구가 증가하자 분구를 추진해 분구 동의안이 성남시 의회까지 통과했으나 승인권을 가지고 있는 행정자치부 장관에 의해 승인이 거부된 바 있다. 한때는 이 문제로 분당구의 별도 시 승격 주장까지 거론되기도 할 만큼 성남에서 가장 민감한 문제였다. 이외에도 김해시, 남양주시, 화성시, 평택시 등 많은 도시들이 조건은 충족하지만 행정부의 불승인으로 분구를 하지 않는 상황이다.
당시 정부에서는 행정 계층의 중복으로 인한 행정력 낭비, 세금 낭비를 막겠다는 목표를 달성하기 위해 지자체들에 각종 당근을 제시하며 행정구들을 폐지하려 하였다. 그래서 실제로 부천시의 일반구가 폐지되고 책임 읍면동 제가 도입되었다. 행정안전부에서 기존의 대동제(행정)와 유사한 책임 읍면동 제를 추진하는 방향으로 가닥을 잡았으나 이 제도를 발표 한지 불과 1년 만인 2016년 5월 26일 행정자치부가 책임 읍면동 제를 시범 도입한 몇몇 지자체를 제외하고 전면 중단을 통보하였다. 그보다는 아래 기사에서도 나오듯이 각 주민센터의 복지 기능 강화에 집중하는 방향으로 나갈 것으로 보인다.
문재인 정부 행정구 설치 없음[편집]
2017년 출범한 문재인 정부에서는 다시 일반구 신설 허용 쪽으로 방향을 잡았다. 2018년 하반기 김부겸 당시 행정안전부 장관이 행정구역 실무편람을 다시 편찬하여 일반구 허용 기준을 개정한 것이다. 덕분에 이명박, 박근혜 정부 당시에 분구를 못해서 난리였던 곳들이 줄줄이 일반구 신설에 나서고 있다.
기존에는 별다른 기준 없이 50만 명 이상인 지역만 행안부 승인으로 추가 분구가 가능했는데, 2018년 개정 실무편람에서는 인구 50만 이상 도시에서 분구 이후 기초 자치단체 평균 인구(기초 자치단체 인구/일반구 개수)가 20만 명 이상일 경우 행안부 승인 하에 신설 가능이라고 허들을 엄청나게 낮춘 것이다. 쉽게 말해 인구 50만 명이면 2개, 인구 60만 명이면 3개, 인구 80만 명이면 4개, 인구 100만 명이면 구 5개까지 설치 가능하며 수원시는 인구가 120만 명이므로 현재 규정 상 이론상으로는 구를 6개까지 설치할 수 있다.
2019년 하반기부터 고양시의 덕양구 분구(일산 북구의 신설도 이야기는 나오는데, 일단은 덕양구가 40만 명을 몇 년 전에 먼저 넘겨서 분구가 우선 추진중이다.), 용인시의 구성구 설치, 화성시의 3개구 분구, 수원시 5번째 구 설치, 김해시 2개구 분구, 남양주시 3개구 분구, 평택시도 2개구 분구를 추진 중이다.
책임 읍 면 동제 시범 실시 지역이었던 부천시에서는 실패한 정책 취소하고 도로 소사구청/오정구청/원미구청을 부활시키자는 여론까지 나오는 중이었다.
한편 이명박 정부 시기 분당구 분구에 적극적이던 성남시는 지금은 정작 분구에 소극적이다. 분당 신도시와 판교 신도시의 갈등은 물론, 분구를 계기로 분당시 승격 여론이 촉발되어 성남 시청의 역린을 건드릴 수 있기 때문이다.
그러나 정작 분위기와는 사뭇 반대로 문재인 정부 내내 단 한 곳도 분구가 이뤄지지 않았다. 신설구의 명칭이나 청사 위치에 대한 지역 간 갈등 우려와 자주 바뀌는 정책에 대한 피로감으로 인해 지지부진했다. 게다가 코로나19로 논의가 사실상 중단된 상황에 이르른 점이 크게 작용했다.
물론 문재인 정부에서 조금 여유가 있던 2018년 제7회 전국동시지방선거가 막 끝난 2019년 일반구 신설 논의가 본격화한 것은 사실이다. 수원시의 5번째 일반구 설치, 고양시 덕양구 분구, 용인시 구성구 신설, 부천시의 책임 읍 면 동제 폐지(3개 일반구 부활), 화성시와 남양주시의 일반구 설치 조례 등이 2019년 상반기에 활발히 논의된 바 있다. 그러나 2020년 이후 코로나19 방역으로 문재인 정부가 행정 역량의 대부분을 방역 문제에 쏟아야 하는 상황이 되었고, 이 과정에서 일반구 신설과 같은 행정구역 개편 논의가 지지부진해졌다.
결국 2022년 제20대 대통령 선거에서 국민의힘 윤석열에게 패배하면서 문재인 정부에서 논의되었던 사안들이 모두 백지화되었고, 일반구 개편을 비롯한 행정구역 개선에 대한 과제는 윤석열 정부로 넘어가게 되었다.
윤석열 정부[편집]
윤석열 정부 역시 '작은 정부' 기조에 따라 행정구에 부정적이라고 한다. 공무원 수 증원을 매우 꺼리고 있기 때문이다. 윤석열 정부의 행정안전부는 검찰 합수단 정식 직제화에도 태클을 걸 정도로 조직 신설을 극도로 꺼리고 있다.
동영상[편집]
각주[편집]
참고자료[편집]
- 〈행정구〉, 《네이버 지식배과》
- 〈대한민국의 구〉, 《위키백과》
- 〈구(행정구역)/대한민국〉, 《나무위키》
같이 보기[편집]
