의원내각제

의원내각제(議院內閣制)는 의회의 다수 의석 정당이 행정부 구성권을 가지며 의회에 책임을 지는 정치제도를 말한다.

개요

의원내각제는 의회의 다수 의석 정당이 행정부 구성권을 가지며 의회에 책임을 지는 정치제도이다. 다수당이 수상과 각료를 구성하고 책임 정치를 수행한다. 과반 이상의 다수당이 없을 경우 정당들 간의 제휴와 연대를 통해 연립정권을 구성한다. 상호견제와 균형을 위해 의회는 불신임권을, 내각은 의회해산권을 가진다. 의회가 불신임 결정을 하면, 즉시 총사퇴하거나 의회 해산 후 국민의 신임을 묻는 총선거를 통해 내각의 운명을 결정짓는다. 한국에서는 1960년대 제2공화국 때 의원내각제를 정식으로 도입했는데 정당정치의 미성숙으로 단명에 그치고 말았다.

역사

역사상 인류 최초의 의회는 중세시대로 거슬러 올라간다. 1188년 레온 왕국의 왕 알폰소 9세가 왕국의 3개 계층의 대표들을 소집한 레온 의회를 설립함으로써 처음 등장하였다. 초기의 의원내각제 정부는 1581년 발생했던 네덜란드 독립 전쟁에서 네덜란드 의회가 당시 네덜란드와 벨기에 지역을 지배하던 스페인 왕국의 펠리페 2세로부터 주권과 입법권, 행정권을 인수함으로 인해 시작되었다.

하지만 일반적으로 현대적 의미의 의원내각제는 18세기 초에 성립된 영국의 정치체제인 웨스트민스터 시스템에서 시작된 것으로 본다. 1714년에 독일 하노버 가에서 온 조지 1세가 자식을 남기지 않고 죽은 앤 여왕의 후사를 잇게 되었으나 영어를 유창하게 하지 못함에 따라 각의를 주재하지 않게 됐고, 1721년부터 1742년까지 로버트 월폴(Robert Walpole)이 조지 1세의 신임에 따라 전권을 가지고 각의를 주재하면서 이른바 '각의의 수석'(Primius inter pares, the first in equals), 즉 총리(Prime Minister, First Minister)라는 개념이 생겼다. 1832년에는 선거법 개정이 이루어지면서 의회가 총리를 정하게 되었고 이로써 왕권에 대한 의회민주주의의 우세가 공고해졌다. 제1차 세계대전 이후 유럽에서는 의회주의의 확산이 가속되었고 특히 바이마르 공화국의 제도로부터 발전한 독일 등 유럽 대륙의 의원내각제는 웨스트민스터 체계와는 다소 구분되는 것으로, 이후 여러 국가의 내각제 성립에 영향을 끼쳤다.

대한민국

한반도 역사에서는 삼국시대에 제가회의, 정사암 회의, 화백회의 등의 의결기구가 존재해 재상들을 선출했지만, 귀족의 자문기구 성격이 더 강했으며, 6세기 이후 왕권이 더 강화되면서 그 한계에 다다른다. 이후 대한제국 시기에 와서 독립협회의 의회 수립 운동의 노력으로 최초의 의회 기관으로서 중추원이 설립되었으나 내각 구성권은 없었으며, 왕정파와의 대립에 의해 개의 첫날만에 폐지되었다.

대한민국 건국 이후 제헌 헌법의 초안은 서유럽식 양원제 의회제로 구성되었으나, 미국식 제도를 추진하던 이승만이 대통령제를 채택하지 않는다면 그 어떤 공직도 맡지 않겠다고 강하게 주장하여, 결국 제헌 헌법은 대통령제를 근간으로 하게 되었다. 그러다가 이승만이 4·19 혁명으로 대통령직에서 하야하자 1960년 6월 15일에 의회민주주의를 골자로 한 헌법 개정으로 대한민국 제2공화국이 성립하면서 대한민국에 처음으로 의원내각제가 도입되었다. 그러나 몇 년 후 박정희를 중심으로 한 쿠데타 세력이 5·16 군사 정변을 일으켜 정권을 장악하고 헌법을 개정해 의원내각제를 폐지하고 다시 대통령제로 환원시켰고, 박정희 본인이 대통령에 취임했다. 이후 수차례 개헌을 거치면서도 여전히 대통령제가 유지되고 있다.

특징

의원내각제는 국가원수와 행정부 수반이 분리되어 있다. 즉, 국가원수의 권한은 대통령(공화제) 또는 군주(군주제)가 가지고, 행정부 수반의 권한은 총리가 가진다. 반면 대통령중심제는 대통령이 국가 원수이자 행정부 수반이기 때문에 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 대통령 1인이 모두 가진다. 이 점에서 의원내각제는 대통령중심제에 비해 권력이 분산되어 있다.

의원내각제는 행정부 수반을 의회에서 선출한다. 선출된 행정부 수반을 총리(또는 수상)라고 하는데, 총리는 국정에 관하여 의회에 책임을 진다. 즉, 의회는 내각 불신임권을 갖고 있어서 언제든지 총리에 대한 신임을 철회(해임)할 수 있다. 이에 대응하여 총리는 의회 해산권을 가진다. 가령 총리가 판단하기에 의회가 민심을 위배하고 있을 경우, 정부 정책의 강력한 뒷받침을 위해 더 많은 의석을 가진 여당이 필요한 경우, 자신에 대한 의회의 불신임 추진에 동의하지 못할 경우 등에 총리는 의회를 해산하고 조기 총선을 치르는 정치적 승부수를 던질 수 있다. 조기 총선에서 여당이 승리하면 총리는 자신의 직위 및 정권을 유지할 수 있지만, 반대로 여당이 패하면 정권을 잃을 수 있다.

의원내각제에서는 다수 의석을 차지한 세력이 정부를 구성한다. 그러나 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우에는 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 이룬 뒤 정부를 구성하게 되는데, 이를 연립 정부(연정)라고 한다. 또한 웨스트민스터 시스템을 채택한 국가들에는, 내각에는 참여하지 않으나 의회 내에서 여당을 신임하기로 협의하는 신임 공급(신임 보완)의 방법도 있다. 그럼에도 다수의 지지를 얻는 데 실패하고 의회에서 불신임되면 총사퇴하거나 의회를 해산하고 선거를 다시 치러야 한다.

특히 총선을 완전 비례대표제(스웨덴, 네덜란드, 덴마크 등) 또는 연동형 비례대표제로 치르는 국가들(독일, 뉴질랜드 등)에서는 정당의 지지율과 의석비율이 일치하게 되어 다당제가 정착되고, 그 결과 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일이 거의 발생하지 않는다. 따라서 이들 국가에서는 연정이 사실상 필수이며 일상적이다. 반면 대통령중심제는 승자독식 구조이기 때문에 연정은 잘 발생하지 않는다. 이처럼 내각제는 연정이 많이 이뤄진다는 점에서 대통령중심제에 비해 권력 분산적 성격이 있다. 그러나 내각제는 보통 여대야소이므로 행정부와 입법부가 융화되는 경향이 있다는 점에서는 권력 집중적 성격이 있는데 대통령중심제에서도 여대야소가 발생할 경우 유사한 상황이 펼쳐진다.

내각제는 선거를 통해 국민들로부터 국민의 대표(의원)로 선출된 자만이 내각의 각료(총리 및 각 부 장관)가 될 수 있다. 이는 권력 행사의 민주적 정당성을 위한 것이다. 그리고 각료로 임명되더라도 의원직을 사퇴할 필요는 없다. 반면 대통령중심제는 대통령을 제외한 각 부 장관은 국민들로부터 선출된 자가 아니어도 된다. 국민들로부터 선출된 자, 즉 의원 중에서 임명할 수도 있지만, 그 경우에는 의원직을 사퇴해야 한다.

내각제에서는 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권, 각료의 의회에서의 발언권이 인정된다. 반면 대통령중심제에서는 인정되지 않는 것이 원칙이다.

종류

군주제와 공화제

내각제 국가들은 국가원수가 세습식 군주(입헌군주제)인 곳과 선출식 대통령(공화제)인 곳으로 나뉜다. 또한 후자는 대통령을 직접 선거로 뽑는 곳과 간접 선거로 뽑는 곳으로 나뉜다.

공화국 국가들 중에는 대통령제를 채택한 곳도 있고, 내각제를 채택한 곳도 있지만, 입헌군주제 국가들은 내각제를 절대적으로 선호하는 경향이 있다. 군주의 역할을 '나라의 대표자' 형태로 제한하고, 행정권을 의회에서 선출한 총리와 내각이 차지하는 형태를 통해 민주정과 군주제를 조화시킬 수 있기 때문.

웨스트민스터식과 서유럽식

의원내각제(의회제)는 우선 크게 웨스트민스터식과 서유럽식으로 구분된다. 양원제인 경우는 보통 국민투표로 선출된 원(대부분 하원)에서 총리를 선출하고, 하원과 상원에서 장관을 임명한다. 물론 의원내각제 운영하는 국가들 중에 단원제 국가들도 많다.

• 웨스트민스터식

웨스트민스터식 의원내각제

웨스트민스터식 의원내각제는 주로 영연방 국가들에서 볼 수 있는 형태로, 대표적인 국가로는 영국과 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 인도 등이 있다. 웨스트민스터라는 용어는 영국의 가장 중심적인 정치기구인 의회가 위치하고 있는 웨스트민스터 궁전에서 따왔다.

웨스트민스터식은 총회와 그곳에서 즉흥적이고 즉각적인 토론과 논쟁을 중요시하며, 산하위원회의 중요성은 떨어지는 편이다. 따라서 의회의 자리배치를 여야가 서로 마주 보게끔 만들어 놓았다. 영연방 국가들에서 주로 볼 수 있다는 점에서 볼 수 있듯이 대부분이 입헌군주제 국가들이다. 이곳의 총리는 대체로 Prime Minister, Premier 또는 First Minister로 불린다.

• 서유럽식

서유럽식 의원내각제

서유럽식 의원내각제는 웨스트민스터식과 달리 합의된 토론(합의제 민주주의)을 중시하며, 의회의 좌석 배치가 반원형으로 생겼다. 서유럽식 의원내각제는 총회보다 산하위원회를 더 중요시한다. 대표적인 서유럽식 의원내각제 국가로는 독일과 스페인, 스웨덴 등이 있다.

이곳의 총리는 흔히 영어 번역으로 Prime Minister로 사용하고 있지만, 자국어로는 President of the Government(Presidente del Gobierno 등), Chancellor(Kanzler), Minister of the State(Statsminister), Minister-President 등의 표현이 일반적이다. 참고로 스웨덴과 네덜란드는 이원제(Dualism)가 있는데, 해당 국가들에서는 내각의 장관으로 임명되면 국회의원직에서 사직해야 한다. 이들은 의회에 참석해 토론도 하고 질의응답도 하지만 법안 표결권은 없다.

정부수반 및 장관 선출 방식

의원내각제(의회제) 국가에서 각 정당들은 보통 총선 전, '우리 당이 집권한다면, 이런 사람들로 내각을 꾸리겠다'는 계획, 이른바 그림자 내각(Shadow Cabinet) 명단을 발표한다. 그리고 실제로 집권에 성공한 경우, 미리 발표한 계획(예비 내각 명단)대로 내각을 구성하게 된다.

물론 의회 신임투표나 국가원수의 임명 등 헌법에서 정한 각종 절차는 단순 형식에 불과한 것이라도 반드시 거쳐야 한다. 이러한 절차는 구체적으로 총리 등 행정부 수반과 각 부처의 장·차관 등 각료를 선출하는 방식과 함께 이렇게 선출된 행정부 수반과 각료에 대해 국회의 적극적 동의가 필요한 것인지, 또는 단순히 의회가 반대하지만 않으면 되는 것인지에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다.

• 국가원수가 원내 1당의 대표를 총리로 임명

대표국은 영국. 대다수의 웨스트민스터식 의원내각제를 운용하고 있는 국가들 또한 이에 해당한다. 국가의 원수인 군주나 총독, 대통령이 원내 1당의 대표를 총리로 임명하며, 별도의 의회 투표 등은 거치지 않는다. 행정부 내각 또한 원내 1당과 총리가 알아서 임명한다. 다만 의회에서 내각에 대한 불신임 투표가 가능하기 때문에 국가원수가 내키는 대로 총리를 임명하거나, 총리가 무작정 아무 인사나 내각에 임명할 수 있는 건 아니다.

• 국가원수(군주 또는 대통령)가 의회의 신임투표를 받은 의원을 총리로 임명

이탈리아, 태국과 이스라엘이 이 경우에 해당한다.

• 국가원수(군주 또는 대통령)가 원내 과반 의석을 가진 당의 대표를 총리로 임명

그리스가 이러하다. 다만, 어떤 당도 원내 과반 의석을 가지지 못할 경우에는 원내 1당이 다른 정당들과 협상을 해 3일 이내에 의회 신임투표로 총리를 선출해야 한다. 3일이 초과될 경우 원내 2당에게 협상의 기회가 돌아가며 마찬가지로 3일의 기한을 준다. 그래도 안 되면 원내 3당, 원내 4당순으로 쭈욱 내려간다. 그래도 안 되면 재총선.

• 국가원수(군주 또는 대통령)가 총리 후보를 지명하여 의회의 신임투표를 받아 총리로 임명

스페인은 국왕이 의원 중 총리 후보를 지명하면 의회의 신임투표를 거쳐 총리로 선출한다. 독일도 헌법(기본법)에 의하면 대통령이 총리 후보를 지명하고 의회의 승인을 받는 제도이다. 하지만 실질적으론 두 국가 모두 국가원수가 총선에서 승리한 원내 1당의 대표를 자연스럽게 총리 후보로 지명하는 게 관례이다. 만약 의회에서 국가원수가 지명한 후보를 반대할 경우에는 의회가 직접 다른 총리 후보를 지명하고 선출할 수 있다. 대한민국 제2공화국도 이런 방식이었다.

• 의회가 총리 후보를 지명하면 국가원수(군주 또는 대통령)나 헌법기관이 총리로 임명

일본의 경우 일본 국회가 투표를 통해 총리 후보자를 지명하면 천황이 형식적으로 총리로 임명한다. 아일랜드도 국회에서 지명한 총리 후보를 아일랜드 대통령이 총리로 임명하는 형태이다.

• 국회의장이 총리 후보를 지명하여 의회의 신임투표를 받아 총리로 임명

스웨덴에서 운용하는 제도이다.

그 밖에 이스라엘에서 총리직선제를 예전에 시도했다가 폐지한 바 있다. 이는 국민이 의원 중 한 명을 총리로 지명하는 방식이다. 이스라엘은 이 제도를 설계할 때 정당 간 합의 없이도 소수당 의원이 총리로 선출되는 것을 허용하는 치명적인 실수를 저지르는 바람에 정치가 아수라장이 되는 역효과를 낳아 10여년 만에 없던 일이 되었다.

그리고 이스라엘처럼 총리직선제를 도입하면 내각제적 요소가 많이 남아 있다 해도 그 자체로 이미 내각제라고 보기 힘들다. 총리직선제가 있던 시절 이스라엘의 정치 체제는 의회중심제도 아니고 대통령제도 아니고 이원집정부제도 아닌 완전히 별개의 시스템으로 취급된다. 이론상 총리직선제는 제도의 설계 형태에 따라 다양한 권력 구조를 만드는 것이 가능하므로 아예 대통령제와 비슷한 권력 구조를 만들 수도 있다. 일본에서도 수상공선제라는 이름으로 총리직선제 도입 논의가 이뤄진 적이 있다.

장점

• 총리가 국정 운영 능력이 부족하다든지 또는 스캔들에 연루되어 국민들로부터 지지를 상실했을 경우 신속한 대응이 가능하다. 의회가 내각불신임권을 갖고 있어, 언제든지 총리를 사임시켜 정권을 교체할 수 있기 때문이다. 반대로, 대통령중심제는 정부(대통령)의 임기가 보장된다. 대통령이 아무리 무능하고, 스캔들에 연루되어 국민들로부터 지지를 상실했더라도 임기 중 교체가 곤란하다. 대통령에 대한 탄핵제도를 두기도 하지만, 탄핵은 보통 대통령이 중대한 법 위반 행위를 했을 때만 가능할 뿐, 국정 운영 능력 부족(무능), 국민들의 지지 상실 등의 이유로는 곤란하다.
• 대통령제의 탄핵 시스템은 사법부나 상원 등의 최종 판단까지 거쳐야 하는 경우가 많아, 탄핵이 실시되기 까지 시간이 매우 오래 걸려 정권 변화가 느리다는 문제가 발생한다. 반면 의원내각제의 내각불신임제는 대통령제의 탄핵보다도 더욱 빠르게 정권을 교체시킬 수 있다. 한편 내각의 입장에서도, 현재 의회의 의석 구도가 민심하고 동떨어져 있다고 생각할 시 즉각 의회를 교체할 수 있다.
• 내각제 하에서 총리와 국회의원은 임기가 보장되지 않으며, 총리가 의회해산권과 조기총선실시권을 가지고 있다. 이는 안정적인 임기를 가진 대통령제 하에서의 대통령과 국회의원과는 달리 언제든지 자신의 직위가 박탈될 수 있음을 의미하기에 대통령제보다도 더욱 국민의 목소리를 대변하려는 자세를 보이기도 한다.
• 의원내각제는 특성상 연정이 일상화되어 있어 정당 간에 대화와 타협의 분위기가 조성될 가능성이 상대적으로 높고, 다양한 의견을 국정에 반영할 수 있어 다당제가 정착하기에 적합하다. 따라서 연정에 참여하는 정당의 숫자만큼 다양한 계층의 목소리가 국정에 대변될 수 있고, 선거에서 1등을 하지 못하더라도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에 정당 간에 적대적 극한 대결은 상대적으로 덜한 편이다. 반면 대통령제 하에서는 대선에서 1등이 아니면 아무런 행정 권력을 가지지 못하게 된다면 (All or Nothing 게임) 정당 간에 다음 대선 때까지 서로를 무너뜨리기 위한 극한 대결이 펼쳐질 것이라고 예상할 수 있다. 대통령중심제에서 야당은 현 정부 및 집권당이 그저 망하길 바라며 정부 임기 내내 사실상의 반정부 투쟁에 나서며, 사사건건 정략적인 국정 발목잡기를 하려는 경향을 자주 보인다.

단점

• 의회 내에에서 정당 간 이합집산이 잦을 경우, 정부의 존속 기간이 지나치게 짧아지거나, 정국이 불안정해질 경우 국민들로부터 불신을 받게 될 수 있다.
• 한편 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우에는 정부의 구성을 위해서는 연정을 해야 하는데, 군소정당이 난립한 경우에는 연정 합의가 여의치 않을 수 있고, 그 경우에는 오랫동안 무정부 상태에 있을 수도 있다.
• 이를 막기 위하여 기간이나 정당 성립에 있어 여러 규정을 설정해두는 내각제 국가도 많다.
• 내각제에서는 극히 예외적 현상인 소수정부가 출범한 경우를 제외하곤 의회의 의석 구도가 여대야소일 수 밖에 없으므로, 의회 그리고 야당의 정부에 대한 견제가 구조적으로 약할 수 밖에 없다.
• 대통령중심제에서는 국가의 두 중요한 권한인 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 1인이 모두 가지고 있어 그 행사에 일관성을 기할 수 있지만, 내각제에서는 두 권한이 서로 다른 사람에게 분리되어 있어 그 행사에 일관성을 기하기는 어렵다.

채택국가

유럽

프랑스와 보스니아 헤르체고비나, 러시아, 벨라루스, 우크라이나, 바티칸, 터키를 제외한 모든 국가가 의원내각제를 채택하고 있다. 대표적인 예로는 공화국인 독일과 오스트리아, 이탈리아, 아일랜드, 그리스, 포르투갈, 폴란드, 체코 등이 있으며, 입헌군주제로는 영국과 스페인, 네덜란드, 벨기에, 스웨덴, 덴마크, 노르웨이 등이 있다.

아메리카

캐나다, 카리브 공동체 소속 대부분 국가 등. 아메리카 대륙은 미국에서 시작된 대통령제가 주로 퍼져있다. 의원내각제를 채택한 아메리카 국가들은 대부분 영국, 네덜란드의 영향을 받았다.

오세아니아

대부분 의원내각제를 채택하고 있다. 호주, 뉴질랜드 등. 주로 영국의 영향을 받았다.

아시아

일본, 싱가포르, 인도, 파키스탄, 방글라데시, 이라크, 이스라엘, 말레이시아 등 상당수 국가가 의원내각제를 채택하고 있다. 한편 구소련권의 중앙아시아 국가들은 대통령제를 채택하고 있다.

대한민국의 경우, 4·19 혁명 직후인 1960년 6월 15일에 헌법을 개정해 대통령제에서 서유럽식 의원내각제로 개헌하였으나(대한민국 제2공화국 헌법) 곧 5·16 군사 정변를 일으킨 군부세력이 헌법을 개정하여 의원내각제를 폐지하고 대통령제로 환원시켰다.(제3공화국 헌법) 박정희 대통령의 재임기간 동안 의회의 힘이 약해지고 대통령제의 체제가 더욱 공고해졌다. 민주화 직후 개헌논의가 있었으나 현재까지 대통령제가 이어지고 있다.

아프리카

아프리카는 대통령제가 많이 퍼져있으며, 몇몇 지도자들은 권력이 집중되는 대통령제의 특징을 이용해 독재 정권을 성립하고 있다.

참고자료

• 〈의원내각제 (議院內閣制)〉 《한국민족문화대백과사전》
• 〈의원내각제〉 《위키백과》
• 〈의원내각제〉 《나무위키》

같이 보기

• 의회
• 대통령제

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